关于临潼农村“三变”改革的调查与思考

索 引 号:18091911370868 发布时间:2018-08-15 11:34 信息来源:调查队
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农村三变改革是指通过市场化运作方式深入开展农村资源变资产资金变股金农民变股东等三项改革将农村集体农民的死资源变为活资产”,让村集体和农民群众享受到入股分红收益进一步增加农民经济收入切切实实让农民富起来。2015年中央扶贫开发工作会议上习近平总书记首次提及三变改革他指出要通过改革创新要让贫困地区的土地劳动力资产自然风光等要素活起来让资源变资产资金变股金农民变股东让绿水青山变金山银山带动贫困群众增收。2017中央一号文件指出要从实际出发探索发展集体经济有效途径鼓励地方开展资源变资产资金变股金农民变股东等改革增强集体经济发展活力和实力进一步增加群众经济收入不断促进农业增效和农村改革发展为了解临潼区目前的三变改革进展情况找准乡村振兴在农业产业发展方面的突破口经对226个行政村集体资产进行摸底调查发现绝大部分村为空壳村(只有少量资源性资产的村),少部分为资源性资产的村(主要集中在3个山区街办,19个省定贫困村绝大部分有较多荒山等资源),极少数经营性资产村县城附近的村)。为全面了解我区农村集体产权制度三变改革进展情况我们反复筛选在全区选取了三个种类(资源性资产村空壳村经营性资产村)总共16 个村进行了抽样调查对存在的问题进行了深入分析并就推进全区农村三变工作提出了对策建议希望对目前正在开展的三变改革起到一定的指导作用

临潼区地处关中平原腹地,是典型的农业大区,下辖23个街办226个行政村。其中有3个山区街办19个省定贫困村,有两个半山区街办15个欠发展村,还有土地平坦、农业优势较为突出的5个街办42个村。2017年9月,临潼区委区政府下发《西安市临潼区稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》的通知(临字2017【48】号),对临潼区稳步有序推进农村“三变”改革工作进行了安排部署。2017年,临潼区共完成44个股份经济合作社的颁证工作,全面完成了市、区两级2017年的改革任务。2018年,已有34个村启动了农村集体产权制度改革工作,其中,24个村完成清产核资和成员身份界定工作,7个村已经颁发了村级股份经济合作社证明书。临潼区共行政村226个,截止2018年4月底,共成立股份经济合作社51个。

一、临潼区当前农村“三变”改革进展情况

1.山区村改革先行一步,其他平原村进展缓慢。临潼目前共成立股份经济合作社51个,地处山区的38个省定贫困村已经全面完成了农村集体产权制度改革工作,成立了村级股份经济合作社,制定了各项章程制度,但大部分合作社成立以后后期产业发展停滞。山区目前产业发展较好的村为小金街办小金村、穆寨街办门岩村、仁宗街办仁宗村,3个村级集体经济组织已经开始运营,目前正按照省、市示范村要求建立健全农村新型“六大治理体系”,实现村党支部、村委会、村监会、村政务中心、村股份经济合作社、村产权流转交易服务站人员、议事、选举、财务、制度 “五分离”。平原村成立村级股份经济合作社13个,因村委会换届等原因进展缓慢。

2.“三变”改革社会影响力不够。我们对603户2918名群众进行了随机采访,对于当前正在轰轰烈烈进行的农村集体产权制度改革政策,十分清楚的仅有88人,占比3%,听说过但具体不清楚的有1576人,占比54%,没有听说过的1255人,占比43%。在对不同职业群体的群众的采访中,有934名农民知晓“三变”改革,知晓率为32%,有1400名党政干部知晓“三变”改革,知晓率为48%,有584名一般自由职业者知晓“三变”改革,知晓率为20%。

 

临潼区农村产权制度改革政策群众知晓率饼状图

 

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3.群众对“三变”改革认同性不高,意愿不强。在入户对2918名群众的调查中,817名村民认为“三变”改革能带动村级集体经济发展,进而带动村民增收致富,占比28%;1284名村民认为改不改革无所谓,对改革不关心,占比44%;817名村民认为自己有能力经营,对“三变”改革持反对态度,占比28%。

我们对小金街办小金村603户2918人对集体产权制度改革的态度进行了分类分析,具体如下:

 

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 通过数据分析不难看出,出生在80年代的年轻人有1450名对集体产权制度改革的认可度较高,占比49.7%;但60年代和70年代出生的人群对这一政策认可度不高,仅有425人,支持率仅占14.6%。据调查,务工人数2613人中常年在外打工的有899人,愿意人数801人,占到在务工人数的89.1%;在村务农的农民愿意率仅有305人,占比16%。由此可见常年在外务农的农民的愿意程度高。

4.农村集体经济组织产业发展项目单一。目前已经组建并开始运营的农村集体经济组织,从事种植业的占到85%,主要以种植花椒、晚秋西红柿、苗木、中药材、大棚蔬菜为主,目前主要是农户自主生产经营,合作社仅为农户提供技术指导以及后期的销售等服务,尚未开展土地流转到合作社的统一规模经营和土地入股方式的合作经营模式。从事其他产业的仅有小金街办小金村、穆寨街办门岩村、仁宗街办仁宗村三家合作社,分别从事加工和旅游业。

二、农村“三变”改革存在的主要问题及原因分析

1.村集体经济组织和村民发挥主动性作用不够,产业发展主要依靠外部“输血”。目前临潼区成立的51家股份经济合作社,只有极少数合作社产业发展较好,大部分只是搭好架子,没有正常运营。农村集体产权制度改革搞的比较好的典型村基本都是省定贫困村,后期的产业发展有市级部门的驻村工作队和“第一书记”帮扶,比如小金街办小金村由市政府帮扶,穆寨街办门岩村由市委政研室帮扶,仁宗街办仁宗村由浐灞管委会帮扶。各帮扶单位不但在帮助村集体完成清产核资、股东身份界定、股权量化设置、成立村集体经济组织方面做了很多工作,也积极协调大量外部企业和资金帮扶村股份经济合作社后期发展产业。但是部分没有帮扶部门或帮扶部门较弱的村级领导班子由于能力问题,在此项工作上存在不主动、不积极、不作为、等、靠、要的思想,致使合作社成立以后工作处于停滞阶段。

2.工作缺乏合力和协同性。“三变”改革是实现乡村振兴战略的重要抓手,需要多个部门协同参与。但是目前临潼区的农村集体产权制度改革在工作上主要是依靠农业部门的单打独斗,在氛围的营造与宣传方面明显不够,在体制机制上还存在很多不顺畅,这就导致工作缺乏合力。比如在此项工作的领导上,虽然临潼区也成立了农村集体产权制度改革领导小组,组长由区委、区政府主要领导担任,但日常工作由区农林局下属的农经站来具体负责开展,而农经站是一个副科级单位,在沟通协调、调动资源、督导检查等方面力度明显不足。很多街办主管、分管领导和责任科室对这项工作的意义和重要性认识不够,推动不力,直接导致工作进度迟缓。另外,各村级集体经济组织成立后,都由农林部门颁发了营业执照,但是由于改革的协同性不够,农业部门颁发的营业执照在村级集体经济组织作为市场主体参与市场活动时却难以和工商、税务系统实现无缝对接,连最起码的税票也不能开具,这就使得农村集体经济组织的日常经营活动受到很大限制。

3.基层领导班子人才匮乏,缺少懂经营、会管理的领头雁。群众对村干部缺乏信任。据对临潼区的442名村级班子的年龄和学历结构调查数据显示,30-40岁仅有19人,占比4.3%;40-50岁的有48人占比10.9%;50-60岁的有177人,占比40.0%;60岁以上的有198人,占比44.8%。所调查村干部大专及以上的有54人,占比12.2%,高中有140人,占比31.7%,初中及以下的有248人,占比56.1%。由此可见,目前村级组织主要领导存在严重的年龄老化、学历低、整体素质不高的问题。

村级组织领导班子年龄老化、学历低,缺乏经营意识,难以捕捉到市场信息,在招商引资、投融资、成本核算、风险控制等方面都缺乏经验和能力,对于现代市场经济体系缺乏掌控能力;作为农村集体产权制度改革最前沿的具体操作者,基层管理者自身对农村集体产权制度改革的政策把握、解读明显不足,甚至于出现误读,所以在对改革的政策宣传方面明显力不从心,造成群众对产改工作不感兴趣,不想参与,再加上长期以来村民对村干部的信任度较低,对是干部否能带领群众致富持怀疑态度,造成了对产改工作有抵触情绪。这些都是制约目前农村集体经济产权制度改革,发展集体经济的瓶颈问题。火车跑得快,全靠车头带。没有优秀的“火车头”的带动和引领作用,没有主心骨,村民对这一改革也就缺乏信心,缺乏意愿。虽然相关部门也多次组织部分村干部赴产权制度改革比较成功的董岭村、和平村和贵州省六盘水等多地实地调研学习,但由于村干部能力有限,很难将他处的先进经验与本村实际相结合进行改革创新。

4.集体经济经营方式不灵活,缺乏与其他产业的深度融合。目前的农业产业发展还是围绕种植、养殖业做文章,但是种植、养殖业受自然条件和市场波动的影响较大,加之人力成本的不断上涨,往往风险较高。同时,大部分村级集体经济组织多年来没有集体经济积累,目前的产权制度改革初期只能在土地上做文章,但是受制于保护耕地红线的需要和土地指标的严格限制,大部分农村集体经济在土地性质和用途上难以进行调整,难以利用村级集体经济发展工业、渔业、加工业等其他产业。同时,村级集体经济组织在充分利用本村现有的山、林、河、滩涂、荒地等资源做足全域旅游等方面也做得不够。比如山区的很多村的丹霞地貌、渭河边集中连片的鱼池、旅游景点周边的荒地等,这些都是做好全域旅游,壮大集体经济的优势资源,但目前并未得到有效利用。

5.村级集体经济组织与村“两委会”关系不明晰,人事安排“打架”。目前,第一届已经成立的51个村级集体经济组织,董事长均由村党支部书记或者村委会主任兼任。但是目前全市正在进行村党组织书记和第十次村民委员会换届选举,部分原党支部书记和村委会主任已经不在村上任职,但他们依然兼任村级集体经济组织董事长职务,这样就出现村“两委会”和村级集体经济组织在人事安排上的不协调,虽然严格意义上后期各村要建立健全农村新型“六大治理体系”,实现村党支部、村委会、村监会、村政务中心、村股份经济合作社、村产权流转交易服务站人员、议事、选举、财务、制度 “五分离”,但就目前现实来看,难短时间内难以做到,集体经济组织董事长脱离村两委会的支持,肯定会造成村级集体经济组织后期工作效率低下甚至部分工作难以开展的问题。

三、推进农村“三变”改革的对策建议

1.加强引导,充分发挥村集体和村民的主体作用。集体经济组织的参与者理应是组织运作、市场行为的主体,帮扶单位只能从外围进行力所能及的支持与帮助,最根本的还是靠广大股东和董事会的共同努力,集思广益,因地制宜地发展集体经济。这就需要各级政府部门和业务指导单位在政策的宣传解释上多做工作,通过举办培训班、现场参观、组织讨论、答疑解惑等多种形式争取使大多数村民接受产权制度改革这一新鲜事物,并勇于尝试,积极加入集体经济组织。村干部要在做实上下功夫,实打实地了解群众诉求,征询群众意愿,细致耐心地做群众思想工作,本着平等自愿的原则积极引导村民变为股民、资源变为资产、资金变为股金。

2、多方发力,相互协作,久久为功,打通“三变”改革最后一米障碍。宣传部门要在加大宣传力度上下功夫,通过在全社会强有力的宣传,引导农民群众积极参与改革,营造起新时代通过乡村振兴战略,依托“三变”改革走现代化农业的路子,实现农村、农业、农民面貌的彻底改变。组织人事部门要在“三变”改革领导小组配置和引进懂农业、爱农村、爱农民、有头脑、善经营的人才队伍方面有所作为。财税部门要主动对接,积极协调,打通壁垒,尽快实现农业合作社牌照与工商、税务系统的整合,服务好各种市场主体。各级政府要增强“三变改革”的使命感和责任感,主动出击,深入村组,协调各方,做好服务,力争此项工作按照既定时间节点顺利推进。同时,积极树立区级、街办优秀合作社典型,发挥示范引领作用。对于成绩突出的优秀集体经济组织和先进个人给予一定奖励,激发大家创业干事的热情。

3.切实加大领头羊队伍的人才培养力度。事业发展的成败关键在人。在农村集体产权制度改革的初创阶段,更应该重视优秀农业人才的培养。一方面,可以通过培训的形式培养本村的“土专家”。针对这部分人农业生产经验丰富的特点,充分发挥他们在技术指导、工艺管理等方面的长处,同时对他们在经营理念、管理科学等方面加以培训,争取让他们成为村集体经济组织的骨干力量。另一方面,在部分村级集体经济组织组建成功、发展潜力巨大的村可以通过董事会决议,聘请专业的管理人才团队参与公司管理,用科学的管理换取最大的效益。也可以通过管理要素入股的形式划出适当股份吸引懂农业、爱农村、爱农民的高技术人才到农村集体经济组织创业干事。

 4.结合村情实际,发展多样化集体经济。在农业产业化的同时,可以在农业与临潼全域旅游、美丽乡村建设等方面深度融合。通过村级集体经济组织加强基础设施建设,开发本村特色资源,发展民宿、餐饮、体验式旅游、农业文化展览等项目,讲好本村故事,吸引游客前来旅游消费,带动本村经济社会事业的发展。全区上下一盘棋,把全域旅游的发展与乡村振兴、村级集体经济发展紧密结合,提供强有力的政策支持和资金保障。对农村闲置宅基地进行摸底调查,鼓励农民有偿退出,产权变更到村集体后以村集体经济组织形式搞民宿、农家乐等形式的经营。在发展种植养殖等农业项目时,应该通过风险评估、购买保险、全程监测等手段控制风险,尽可能最大幅度降低风险。同时,对于集体经济投资范围进行严格管控,设置准入门槛,明确禁入行业和领域,最大限度保证集体资产保值增值。同时,建立集体经济经营风险预警机制,对于可能出现的投资损失第一时间做出判断并积极止损,防止给股民和集体经济造成不必要的损失。

5.理顺村“两委会”和村集体经济组织的关系。要在政府主导下推进改革,划好边界,各司其职,按照“党领导一切”的原则,坚持在村党组织的领导下,村级公共管理、社会服务与经济管理职能分离,逐步剥离村委会与村级经济组织在职能和人员上的重合,切实发挥村级集体经济组织履行组织生产、管理开发、投资增值等职能,使村委会的工作重心向公共事务管理、服务村民、调节纠纷、维护治安,为村级集体经济提供良好投资环境等方面转移。

“三变”改革是适应当前农村发展实际,实现农业现代化,实施乡村振兴战略的必由之路,只有坚持问题导向,正视目前存在的各种问题,积极采取切实有效的措施解决问题,才能取得改革的最终胜利。